沒(méi)得投——

準(zhǔn)入門(mén)檻、地方保護(hù)主義，把民企擋在門(mén)外

“明明技術(shù)門(mén)檻不高，可招標(biāo)的框框卻不少，一些PPP(政府與社會(huì)資本合作)項(xiàng)目成了‘蘿卜招標(biāo)’” “有的地方PPP項(xiàng)目招投標(biāo)直接宣稱(chēng)優(yōu)先考慮國(guó)企”…… 不少民企負(fù)責(zé)人吐槽，一些PPP項(xiàng)目招投標(biāo)設(shè)置的各種壁壘和門(mén)檻，讓企業(yè)沒(méi)得投。

不必要的規(guī)模、資質(zhì)等門(mén)檻把一些民企擋在門(mén)外。河北一位做市政工程建設(shè)的民營(yíng)企業(yè)家陳先生告訴記者，一些地方城市道路等技術(shù)門(mén)檻并不是太高的PPP項(xiàng)目，招投標(biāo)中卻明確提出了不少高要求：有的要求“企業(yè)要有20年以上行業(yè)經(jīng)驗(yàn)”，有的要求“取得多項(xiàng)國(guó)際證書(shū)”，還有的要求“行業(yè)頂級(jí)資質(zhì)”……陳先生前段時(shí)間在東北某市參加了一個(gè)海綿城市PPP項(xiàng)目招投標(biāo)，工程標(biāo)的不算大，卻要求投標(biāo)企業(yè)具備市政特級(jí)資質(zhì)。“市政特級(jí)企業(yè)全國(guó)也沒(méi)多少家，這已經(jīng)不是誰(shuí)適合選誰(shuí)，而是誰(shuí)大選誰(shuí)。”

地方保護(hù)主義成了阻礙民間資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的重要壁壘。“最典型的就是為獲得當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目投標(biāo)資格，外地企業(yè)須辦理一系列繁雜的備案手續(xù)，或者要與本地企業(yè)合作才能參與競(jìng)標(biāo)。”一位參與了多次地方PPP項(xiàng)目招投標(biāo)的民營(yíng)企業(yè)家告訴記者，備案手續(xù)往往要蓋十幾個(gè)部門(mén)的公章，增加成本不說(shuō)，等手續(xù)辦完了，競(jìng)標(biāo)時(shí)間往往也過(guò)了。

“更夸張的是，在一些項(xiàng)目招標(biāo)中，備案手續(xù)只有拿到招標(biāo)文件后才能辦理，而且要求更為嚴(yán)苛，經(jīng)常包括與項(xiàng)目本身無(wú)直接關(guān)系但外地企業(yè)又較難在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)，例如要求在當(dāng)?shù)氐霓k公室面積必須超過(guò)多少平方米等。”該企業(yè)家告訴記者，由于地方保護(hù)主義，許多PPP項(xiàng)目在沒(méi)有充分競(jìng)爭(zhēng)的情況下“花落本地”。

對(duì)民企的身份歧視，則是影響民間資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的一大問(wèn)題。四川遠(yuǎn)艦建設(shè)集團(tuán)董事長(zhǎng)楊遠(yuǎn)見(jiàn)頗有感觸地說(shuō)：“現(xiàn)在一些PPP項(xiàng)目就是為國(guó)有企業(yè)‘量身定做’的，很少有民企參與的份兒。一方面是因?yàn)閲?guó)企能從銀行貸到更低成本的資金，另一方面政府也想避免引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)質(zhì)疑。”

“許多企業(yè)家反映，各地優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目基本上都被國(guó)企壟斷了，民企要投資PPP項(xiàng)目難度比較大，特別是取得好項(xiàng)目比較困難。”財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆坦言。

財(cái)政部條法司副司長(zhǎng)賴(lài)永添也表示，目前參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本主要是國(guó)有企業(yè)，而PPP的本義是鼓勵(lì)社會(huì)資本尤其是民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域，建立起合作共贏的長(zhǎng)期伙伴關(guān)系。

對(duì)于民企反映的“PPP項(xiàng)目政府不愛(ài)帶他們玩”，湖北省老河口市常務(wù)副市長(zhǎng)伍軍分析了兩層原因：客觀上講，PPP項(xiàng)目一般投入大、回報(bào)周期長(zhǎng)，對(duì)企業(yè)融資能力等有較高要求，所以一般在招標(biāo)之前會(huì)進(jìn)行資格預(yù)審。如果民營(yíng)企業(yè)規(guī)模偏小、融資等能力不夠，往往就被擋在了門(mén)外。主觀上說(shuō)，PPP項(xiàng)目在一些地方變成國(guó)企的“盛宴”，也有地方政府為自身規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮。伍軍坦言，價(jià)格發(fā)現(xiàn)階段定價(jià)高低是否涉及利益輸送;項(xiàng)目一旦失敗，國(guó)有資產(chǎn)會(huì)不會(huì)流失——這些問(wèn)題一旦涉及民企，都很難說(shuō)清楚。交給國(guó)企做，項(xiàng)目出了問(wèn)題，最多是決策風(fēng)險(xiǎn)，其他風(fēng)險(xiǎn)很小。

“一些地方為PPP項(xiàng)目設(shè)置一定的門(mén)檻確實(shí)有其合理性，但應(yīng)更注重企業(yè)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力，而非企業(yè)性質(zhì)。”全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長(zhǎng)趙笠鈞說(shuō)，現(xiàn)在有些地方政府把PPP模式視為傳統(tǒng)融資平臺(tái)的替代，過(guò)分強(qiáng)調(diào)了PPP項(xiàng)目的融資功能，忽略了PPP項(xiàng)目真正的落腳點(diǎn)在于提供專(zhuān)業(yè)、高性?xún)r(jià)比的公共產(chǎn)品和服務(wù)。“這樣一來(lái)，融資能力強(qiáng)、成本低的國(guó)企自然有更多的機(jī)會(huì)，一些專(zhuān)業(yè)能力更勝一籌的民企往往分不到羹。”

“一些地方選擇合作伙伴時(shí)應(yīng)忽視所有制的差別，讓那些真正能夠提供好的公共產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)得到更多的機(jī)會(huì)。”趙笠鈞說(shuō)，民營(yíng)企業(yè)也必須自立自強(qiáng)，有更多的擔(dān)當(dāng)，“若是滿腦子想著怎么偷稅漏稅、偷工減料，很難獲得社會(huì)的尊重和認(rèn)同。”

不好投——

融資難融資貴，項(xiàng)目回報(bào)率低，價(jià)格調(diào)整機(jī)制不完善

有的項(xiàng)目想投沒(méi)得投，有的項(xiàng)目能投卻不好投。

業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，融資是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵一棒，然而這一棒時(shí)常“掉棒”。接受采訪的企業(yè)家和專(zhuān)家普遍認(rèn)為，當(dāng)前PPP項(xiàng)目存在融資難、融資貴、期限錯(cuò)配等問(wèn)題，而且對(duì)民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)這些問(wèn)題更突出一些，需要著力解決。

融資難讓民企投不起。東方園林生態(tài)股份有限公司總裁左志介紹，很多金融機(jī)構(gòu)還沒(méi)有推出專(zhuān)門(mén)針對(duì)PPP模式的信貸政策和金融產(chǎn)品，基本上還在沿用原來(lái)的貸款辦法和條件。現(xiàn)在PPP項(xiàng)目操作中，政府已把項(xiàng)目付費(fèi)或者補(bǔ)貼資金納入了財(cái)政預(yù)算，也經(jīng)過(guò)了人大決議確認(rèn)，但很多銀行還提出來(lái)需要股東擔(dān)保、資產(chǎn)抵押，特別是針對(duì)民企。

為多個(gè)PPP項(xiàng)目提供過(guò)法律服務(wù)的北京隆安律師事務(wù)所合伙人方玲認(rèn)為，PPP是典型的項(xiàng)目融資，貸款償還以項(xiàng)目未來(lái)現(xiàn)金流為保障，銀行對(duì)項(xiàng)目發(fā)起人其他資產(chǎn)基本沒(méi)有追索權(quán)，金融機(jī)構(gòu)不能簡(jiǎn)單沿用“以抵押擔(dān)保鎖定風(fēng)險(xiǎn)”的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，金融服務(wù)模式亟待創(chuàng)新。

“融資方式比較單一，還是以銀行貸款為主，這是PPP項(xiàng)目融資難的一個(gè)重要原因。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員孟春認(rèn)為，緩解當(dāng)前的PPP融資難題，主要應(yīng)從兩方面發(fā)力：一方面推動(dòng)融資主體多元化，加快完善多層次資本市場(chǎng)建設(shè);另一方面推動(dòng)融資方式多樣化，比如在項(xiàng)目公司組建階段，可以吸引各類(lèi)基金直接投資，或是使用公司債、發(fā)行非公開(kāi)定向債券等工具獲得流動(dòng)資金。

除了融資難，融資貴同樣突出。

陳先生告訴記者，市政工程業(yè)一般的民企融資成本在8%左右，規(guī)模小點(diǎn)、實(shí)力弱點(diǎn)的往往在12%以上，而不少PPP項(xiàng)目回報(bào)率也就在6%—8%，不少民企“玩不起”。

收益率偏低也直接降低了PPP項(xiàng)目對(duì)民企的吸引力。

采訪中，民營(yíng)企業(yè)家說(shuō)，一些地方推出的PPP項(xiàng)目清單，幾乎都是收益率極低的公益、準(zhǔn)公益類(lèi)項(xiàng)目，讓民企很難有“胃口”。東南某省一個(gè)沿海城市，政府拿出的PPP項(xiàng)目清單全是圖書(shū)館、展覽館等純粹靠政府付費(fèi)的項(xiàng)目，當(dāng)?shù)赜衅髽I(yè)看后說(shuō)：“這種項(xiàng)目，請(qǐng)我都不去，更何況還要招標(biāo)了。”

在這方面，一些地方政府也有自己的理由。中部某省一位市長(zhǎng)告訴記者，近年來(lái)，為支持公共產(chǎn)品公共服務(wù)建設(shè)，國(guó)家推出了專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金，由國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行提供中長(zhǎng)期政策性貸款，年利率往往能低一兩個(gè)百分點(diǎn)。“如果不引進(jìn)社會(huì)資本，政府完全可以申請(qǐng)這種貸款自己做。現(xiàn)在采用PPP模式，那社會(huì)資本的回報(bào)率自然也不能太高。”

價(jià)格調(diào)整機(jī)制滯后也讓民企心里沒(méi)底。不少民企對(duì)投資水務(wù)、鐵路貨運(yùn)等領(lǐng)域表現(xiàn)出了濃厚的興趣，但由于我國(guó)水價(jià)、鐵路運(yùn)輸價(jià)格還屬于政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)，調(diào)價(jià)機(jī)制不靈活，項(xiàng)目盈利前景不明，企業(yè)因而不好出手。

專(zhuān)家認(rèn)為，與物價(jià)指數(shù)等掛鉤，準(zhǔn)確反映成本變動(dòng)，是PPP項(xiàng)目實(shí)施中公共部門(mén)與社會(huì)資本爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一，因此建立合理的價(jià)格調(diào)整機(jī)制和利益平衡機(jī)制非常重要。

不敢投——

一些地方政府不守信，退出機(jī)制不暢，民企覺(jué)得風(fēng)險(xiǎn)大

采訪中記者發(fā)現(xiàn)，面對(duì)PPP盛宴，很多民企“站在門(mén)外看”，還有一大原因是他們“不敢吃”。

一些地方政府契約意識(shí)不強(qiáng)，讓民間資本投資缺乏安全感。

地方政府換屆換領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)對(duì)項(xiàng)目的持續(xù)性、穩(wěn)定性產(chǎn)生較大影響。某市政府為了完成環(huán)境績(jī)效考核指標(biāo)，引進(jìn)河北某環(huán)保企業(yè)承擔(dān)所轄某縣一個(gè)小型PPP項(xiàng)目，并承諾以后將其它縣的環(huán)保項(xiàng)目都打包給這家企業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)。然而，簽約后不久，決策的領(lǐng)導(dǎo)便調(diào)離了原崗位，新領(lǐng)導(dǎo)上任后不理舊賬，造成了事實(shí)上的違約。“全市環(huán)保項(xiàng)目打包讓企業(yè)投資才有可能實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，就是看中這個(gè)承諾，當(dāng)初才投資了這個(gè)不掙錢(qián)的PPP小項(xiàng)目。現(xiàn)在承諾泡湯，我們算是被套了。”企業(yè)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

政策多變導(dǎo)致投資風(fēng)險(xiǎn)增加，也讓很多民企望而生畏。其中規(guī)劃多變就非常典型。“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛，紙上畫(huà)畫(huà)，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話。”浙江一家做旅游投資的民營(yíng)企業(yè)家告訴記者，有個(gè)老鄉(xiāng)在云南某縣投資了一個(gè)景點(diǎn)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目，開(kāi)始政府規(guī)劃很明確，通景公路等配套建設(shè)同步進(jìn)行。然而，當(dāng)公司項(xiàng)目基本完成時(shí)，公路壓根還未開(kāi)工，原因是在景區(qū)附近新規(guī)劃了一個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)商承諾協(xié)助修路。但是，這兩年房地產(chǎn)不景氣，房地產(chǎn)項(xiàng)目到現(xiàn)在還沒(méi)開(kāi)工，而道路瓶頸已嚴(yán)重制約景區(qū)經(jīng)營(yíng)。

政府履約兌現(xiàn)難，也讓投資風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。“我們代理過(guò)某個(gè)污水處理PPP項(xiàng)目，協(xié)議簽署的污水處理價(jià)格較高，后來(lái)政府單方自行降低了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。”方玲介紹，有個(gè)別地方政府為加快發(fā)展，會(huì)與社會(huì)資本方簽訂一些脫離實(shí)際的合同以吸引投資，項(xiàng)目建成后，政府往往難以履行合同義務(wù)，直接傷及合作方利益。

退出機(jī)制不暢更讓民企投資顧慮重重。PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，不確定因素多，民企投資不僅要看“錢(qián)景”，還要看退路。雖然2014年底發(fā)改委頒布的《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，政府要“依托各類(lèi)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道”，但并未明確具體的操作流程。實(shí)際操作中，由于融資合同的股權(quán)變更限制較多、合同體系之間的交叉性較強(qiáng)等原因，民間資本很難以正常方式退出。采訪中，不少民營(yíng)企業(yè)家表示，現(xiàn)在政策對(duì)退出機(jī)制的安排，偏重于非正常方式退出情形下的臨時(shí)接管、政府回購(gòu)等，不到萬(wàn)不得已，企業(yè)肯定不愿意非正常退出。目前對(duì)正常退出情形下的政策安排還不夠完善，企業(yè)參與PPP項(xiàng)目肯定有顧慮。