《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》確定了土地、礦產(chǎn)、地質(zhì)、海洋、測繪地信5領(lǐng)域18項主要指標(biāo)，更加突出資源保護，體現(xiàn)資源利用節(jié)約集約，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供資源保障，突出生態(tài)文明建設(shè)和民生。在節(jié)約集約用地要求下，面對“去庫存”任務(wù)，“十三五”時期全國新增建設(shè)用地將比“十二五”減少約669萬畝——

國土資源部近日印發(fā)《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》，為確保18億畝耕地紅線，“十三五”期間將設(shè)立的約束性指標(biāo)包括：全國適宜穩(wěn)定利用的耕地保有量在18.65億畝以上，基本農(nóng)田保護面積在15.46億畝以上，確保建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8億畝、力爭10億畝。而與“十二五”相比，新增建設(shè)用地總量將收緊，控制在3256萬畝。

建設(shè)用地增加更多靠存量

隨著國內(nèi)一二線城市地價飛漲、地王頻出，人們對未來建設(shè)用地供應(yīng)頗為關(guān)注。

《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》提出，將實行建設(shè)用地總量和強度雙控措施，逐步減少新增建設(shè)用地計劃，控制單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地強度。這也是我國首次在國家規(guī)劃中把建設(shè)用地總量和單位生產(chǎn)總值建設(shè)用地強度作為約束性指標(biāo)。

在建設(shè)用地總量收緊的情況下，未來建設(shè)用地將更多依靠存量。《綱要》提出，要盤活存量建設(shè)用地，提高存量建設(shè)用地供地比重。嚴(yán)格核定各類城鎮(zhèn)新增用地，有效管控新城新區(qū)和開發(fā)區(qū)無序擴張。

對于大城市而言，建設(shè)用地規(guī)模管控將更加嚴(yán)格。前幾日，國家發(fā)展改革委公布的長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃顯示，目前存在的問題是城市建設(shè)無序蔓延，空間利用效率不高。要嚴(yán)控特大城市和大城市的建設(shè)用地規(guī)模，上海則要實現(xiàn)建設(shè)用地規(guī)模減量化。

此前，國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上也曾表示，對特大城市、超大城市和資源環(huán)境超載的城市，我國將加快劃定永久性開發(fā)邊界，形成空間硬約束，其他城市可以分期劃定，促進集約發(fā)展。

《綱要》提出，“十三五”期間，新增建設(shè)用地總量控制在3256萬畝。而在“十二五”期間，這一數(shù)字是3925萬畝。規(guī)劃同時提出，“十三五”期間，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積降低20%。

業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，這意味著新增建設(shè)用地規(guī)模控制將更加嚴(yán)格，前幾年興盛一時的新城新區(qū)和開發(fā)區(qū)規(guī)模無序擴大的勢頭將被嚴(yán)控。

《綱要》同時提出，要嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地。制定工業(yè)用地等各類存量用地回購和轉(zhuǎn)讓政策，降低工業(yè)用地比例。明確閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，加快閑置土地處置，嚴(yán)厲打擊浪費和囤積土地行為。

而且，這些措施將最終分解落實。《綱要》提出，要把雙控目標(biāo)同經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境改善、社會和諧目標(biāo)有機結(jié)合。建立目標(biāo)責(zé)任制，納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，作為考核領(lǐng)導(dǎo)班子和選拔任用干部的重要依據(jù)。

深化土地管理制度改革

“十三五”期間，改革已成共識。《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》提出，審慎穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地制度改革。總結(jié)農(nóng)村土地制度改革試點經(jīng)驗，推動相關(guān)法律法規(guī)修訂，在全國復(fù)制推廣。完善土地征收制度，縮小征收范圍，規(guī)范征收程序，公開征收信息，健全對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元補償保障機制。

同時，將規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)管理，明確入市主體、范圍和途徑。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，建立與國有土地同等入市、同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的入市機制。

這一政策實際已在進行之中。6月3日，銀監(jiān)會、國土資源部聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》提出，具備處分權(quán)的兩類農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可開展使用權(quán)抵押融資，適用范圍是此前國家確定的15個農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點地區(qū)。

此外，將深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革。完善礦業(yè)權(quán)出讓制度，制定礦業(yè)權(quán)出讓制度方案，建立符合市場經(jīng)濟要求和礦業(yè)規(guī)律的探礦權(quán)采礦權(quán)出讓方式，擴大市場化競爭出讓范圍。以新疆油氣勘查開采改革試點為突破口，穩(wěn)步推動油氣資源勘查開采體制機制改革，有序放開油氣勘查開采市場。探索建立適合油氣勘查開采特點、發(fā)揮市場配置資源決定性作用的探礦權(quán)競爭性出讓制度，引入社會資金，加大油氣勘查開采力度。完善勘查區(qū)塊退出機制，提高探礦權(quán)使用費和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，促進區(qū)塊流轉(zhuǎn)。

擴大有效投資保障供應(yīng)

《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》提出，要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善，圍繞擴大有效投資，加快建設(shè)用地審批和供應(yīng)，保障基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地需求。

事實上，在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力之下，已有多項“穩(wěn)增長”的用地政策陸續(xù)出臺。5月，《土地利用總體規(guī)劃管理辦法(征求意見稿)》對外發(fā)布。同時，國土資源部下達(dá)了今年的全國土地利用計劃，明確要求重點支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點保障交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和軍事建設(shè);土地計劃將向中小城市和特色小城鎮(zhèn)傾斜，向發(fā)展?jié)摿Υ蟆⑽{人口多的縣城和重點鎮(zhèn)傾斜;保障養(yǎng)老、旅游、物流、光伏等產(chǎn)業(yè)，以及新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新發(fā)展用地等。

國土資源部規(guī)劃司副司長鞠建華表示，為有序拓展建設(shè)發(fā)展空間，“十三五”期間將支持公共交通設(shè)施用地立體綜合開發(fā)，落實鐵路建設(shè)土地綜合開發(fā)政策。完善政府與社會資本合作模式(PPP)用地政策，支持創(chuàng)新融資模式。

同時，按照去產(chǎn)能要求，嚴(yán)格控制鋼鐵、煤炭等產(chǎn)能過剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”土地供應(yīng)，制定鼓勵支持政策，引導(dǎo)其退出、轉(zhuǎn)產(chǎn)和兼并重組。

據(jù)了解，此前國土資源部已經(jīng)出臺《關(guān)于支持鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，提出繼續(xù)嚴(yán)把鋼鐵、煤炭等新增產(chǎn)能項目建設(shè)用地供應(yīng)閘門，對新建項目、新增產(chǎn)能的技術(shù)改造項目和產(chǎn)能核增項目，一律不予受理用地預(yù)審。兼并重組、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型企業(yè)的土地，涉及改變用途的，經(jīng)批準(zhǔn)可采取協(xié)議出讓方式辦理用地手續(xù)。(經(jīng)濟日報記者 黃曉芳)