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深化國企改革 《意見》能消除不確定帶來的擔心嗎

在中國經濟面臨下行壓力、在新常態客觀上遲滯了改革進程的背景下,《意見》的正式出臺終于吹響了改革的號角。在國企改革的頂層設計方案公布后,深為市場關注的國企改革,將有可能從此揭開新的一幕。

9月13日,《關于深化國有企業改革的指導意見》(下稱《意見》)全文正式公布。在中國經濟面臨下行壓力、在新常態客觀上遲滯了改革進程的背景下,《意見》的正式出臺終于吹響了改革的號角。在國企改革的頂層設計方案公布后,深為市場關注的國企改革,將有可能從此揭開新的一幕。

國企改革《意見》的核心內容是什么?它對未來的市場會有何影響?對于民營經濟發展是否帶來了機會?在匯總了國內媒體各類報道之后,我們對這份頂層設計進行了初步解讀。

首先,國有企業改革的基本原則。有兩點很重要:一是堅持公有制主體地位,發揮國有經濟主導作用,鼓勵國有、集體、非公有資本等交叉持股。二是堅持社會主義市場經濟改革方向,堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離,使國企真正成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。這是國企改革的政治框架和體制框架。

其次,國企改革的主要目標是:到2020年,在國企改革重要領域和關鍵環節取得重大成果,形成符合上述原則的國有資產管理體制、現代企業制度、市場化經營機制。國企公司制度改革基本完成。經營性國有資產實現集中統一監管。值得注意的是,實現這些目標的時間表,正好與“十三五”規劃時期同步,同時也是中國建成全面小康社會的時期。這也算是另一類“三期疊加”。

第三,國有企業將實行分類改革。《意見》提出,根據國有資本的戰略定位和發展目標,結合不同國企在經濟社會中的作用,將國企分為商業類和公益類。通過界定功能、劃分類別,實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核。其中,商業類國企按照市場化要求實行商業化運作,以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標。而公益類國企的改革,也要引入市場機制,提高公共服務效率和能力,但公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標。

值得注意的是,商業類國企也分為兩種:一種是主業處于充分競爭行業和領域的商業類國企,原則上都要實行公司制股份制改革,引入基本國有資本或各類非國有資本實現股權多元化,國有資本可以絕對控股、相對控股,也可以參股,著力推進整體上市。對這類國企,重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力。另一種是主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業,要保持國有資本控股地位,支持非國有資本參股。對自然壟斷型國企的改革,要實行政企分開、政資分開、特許經營、政府監管。

第四,國企監管從管企業轉向以管資本為主。《意見》提出,國有資產監管機構要準確把握依法履行出資人職責的定位,界定出資人監管邊界,建立監管權力清單和責任清單,實現以管企業為主向管資本為主的轉變。重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。不該管的要依法放權,決不越位。要以管資本為主改革國有資本授權經營體制。國有資產監管機構對國有資本投資、運營公司和其他直接監管的企業履行出資人職責,并授權國有資本投資、運營公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責。國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業平臺,對所出資企業行使股東職責。

管資本涉及到國有資本的流動和退出問題。《意見》提出,優化國有資本重點投資方向和領域,推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中。清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有企業。要建立優勝劣汰市場化退出機制。支持企業依法合規通過證券交易、產權交易等資本市場,以市場公允價格處置企業資產,實現國有資本的形態置換,變現的國有資本用于更需要的領域和行業。

此外,以管資本為主,還要推進經營性國有資產集中統一監管,建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度,提高國有資本收益上繳公共財政比例,2020年提高到30%,用于民生和社會保障。劃轉部分國有資本充實社會保障基金。

第六,在國企股份制改革和公司治理方面,一是推進公司制股份制改革。大力推動國有企業改制上市,創造條件實現集團公司整體上市。允許將部分國有資本轉化為優先股,在少數特定領域建立國家特殊管理股制度。二是健全公司法人治理結構。切實解決董事會形同虛設、“一把手”說了算的問題,切實落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權力,法無授權任何政府部門和機構不得干預。

整體看來,深化國有企業改革在一片艱難的環境中終于啟動了。雖然在市場化改革方面,《意見》所展示的改革力度與市場的預期還有距離,但在當前復雜的形勢下,中央推動邁開深化國企改革的步伐,仍然是一件不容易的事。近期,在國內外市場動蕩和政策大調整中,國內外對于中國政府推動市場化改革的誠意和行動都有所懷疑,但我們有理由相信,以深化國企改革《意見》出臺為契機,中國將在穩定經濟增長的前提下,盡力推動既定的改革行動。因為當前的形勢很明顯,不推動深化改革,中國的發展就難有出路,難以從多種困境中擺脫出來。獲得“改革紅利”不僅是中國經濟的需要,也是中國政治和中國社會的需要。

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